浅谈土地补偿费的分配问题

浅谈土地补偿费的分配问题

                                           作者：彭飞

                                              2015/2/3

【观点提要】：土地是农民最重要的生产资料，一旦土地被国家征收，土地补偿款又不能发还到农民手中，那么农民就丧失了赖以生存的基础，所以农村土地虽为集体所有，但土地补偿金作为对失地农民生存资料缺失的一种补偿，应归农民所有。

【案例简介】：国家南水北调工程的完工，是中国的又一伟大创举。其中的困难难以想象，尤其是征地安置这一块尤为重要和繁琐。2014年底，几位当事人找到我们，向我们讲述他们总共20多户农民因为南水北调工程被政府征地，政府征地之后，把征地补偿款如数发给了村里的大队，但是村里大队一直不把征地款发给失地农户，也不对失地农户进行分地。致使失地农户的利益迟迟得不到维护。那么征地补偿款到底该不该发给农户，法律是如何规定的，现实该如何适用才能维护失地农户的利益与社会的和谐？

【分析】征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。我国农村实行的是集体土地所有制。按照一般理解，征收的土地属于农村集体所有，所以土地管理法把土地补偿金归于集体所有。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称最高院司法解释）把分配土地补偿金的权利给了农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组。并且规定经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。到此我们知道，土地补偿金“分不分，分多少”是村集体的自治范围，法院不予受理。最高院司法解释又规定，承包地征收补偿费用分配纠纷是法院受理的范围，这里的征收补偿费用分配纠纷指的是“分给谁”的问题。

针对案例中的征地农户的要求，很有可能面对不能起诉的局面，但笔者查阅资料时发现《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(豫政办〔2006〕50号)（以下简称河南省办公厅意见） 首先提出充分认识规范征地补偿费分配和使用的必要性和重要性，明确指出征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费,是对依法取得农村集体土地承包经营权的被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人的补偿。其次规定严格确定征地补偿费分配原则和分配比例，坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则。任何组织和个人不得以任何名义侵占被征地农户依法享有的土地补偿费,不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,剥夺、侵害其依法享有的土地补偿权益。把最高院司法解释中土地补偿费自治的权利变成了必须分配的义务，不仅如此，办公厅的意见中还具体细分了土地补偿费的分配的比例。分为两类：已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户,其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户,其余部分平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。

对于未承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的,河南省办公厅意见规定其土地补偿费以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员,其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的,其土地补偿费要全部平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。地上附着物补偿费和青苗补偿费要全部支付给地上附着物和青苗的所有者。

按照上述规定，案例中农户的土地属于承包到户的农村集体所有土地，要求分配土地补偿费的请求是有依据的，但是又与最高院的司法解释有矛盾之处，笔者发现最高院的司法解释是2005年9月1日开始施行的，而河南省办公厅意见是2006年6月22日颁布并实施的，在最高院司法解释施行之后，河南省办公厅又出台了此意见，可见最高院司法解释关于土地补偿费的分配的规定在实施中遇到了困难，因为土地补偿费直接关系到失地农户的切身利益，失地农户迫切需要补偿，但在村集体不发放土地补偿费的情况下，失地农户面对起诉无门的困境，只有向政府上访。所以河南省办公厅的意见以建少社会矛盾为基础，最高院司法解释更侧重于逻辑性的完整。笔者认为土地补偿费是对失地农户的物质补偿，中国实行的是村集体土地承包到户，农民才是集体土地的使用者和受益者，把分配权力归于村集体自治范围，使失地农户丧失了请求分配土地补偿费的权利，实质上不利于失地农户利益的保护，所以案例中的被征地农户应当有起诉村大队分配土地补偿费的权利。由于全国各地情况的不一，对于土地补偿费的分配比例，应由各地地方政府法规予以具体规定。